Intervento in occasione del Plenum con la partecipazione del Ministro della Giustizia sull'“Attività Internazionale del Consiglio Superiore della Magistratura. Resoconto e principali prospettive”
Il nuovo ruolo del CSM nello scenario delle relazioni internazionali
La sua partecipazione a questo seduta, Onorevole Ministro Orlando, suggella anche simbolicamente oltre tre anni di intenso confronto e fruttuosa collaborazione che hanno attraversato tutti i principali ambiti dell’amministrazione della giustizia. Per noi, non è ancora tempo di bilanci: abbiamo di fronte altri nove mesi di intenso lavoro consiliare. Ella, onorevole Ministro, se lo riterrà, potrà certamente svolgere le comunicazioni che riterrà opportune in questa fase conclusiva della legislatura e dell’attività di Governo, ben oltre i confini dell’oggetto cui è dedicata questa seduta dell’Assemblea Plenaria.
Dicevo come in questo triennio ci si sia spinti ben al di là della più volte citata leale collaborazione; gli indirizzi consiliari hanno spesso integrato le grandi scelte compiute dal Ministero. Il Consiglio Superiore ha sovente assunto autonome iniziative sulle grandi linee di riforma, mi riferisco ad esempio a quanto si è fatto per il mondo penitenziario e per la giustizia minorile; per l’immigrazione e le forti scelte in ambito di diritto penale, come pure per ampi settori del nostro diritto civile e di impresa, nonché per il rilancio delle discipline processuali speciali e generali.
Ciò è accaduto anche per le misure di carattere organizzativo, quali ad esempio la definizione degli organici magistratuali: L’adozione di pareri ai sensi dell’art. 10 della l. n. 195 del 1958, il raggiungimento tempestivo dei concerti, la spinta alle numerose iniziative afferenti all’organizzazione giudiziaria, hanno consentito di raggiungere rilevanti risultati, nello spirito di quanto dispone il combinato disposto degli articoli 105 e 110 della Costituzione.
Particolare soddisfazione ritengo di esprimere con riguardo ad alcuni obiettivi che penso possano dirsi raggiunti:
l'attività consultiva del Consiglio sui disegni di legge del Governo è stata esercitata mediante pareri e proposte mai rituali, né semplicemente risolventesi in critiche preconcette. Non sono mancati ricchi ed approfonditi spunti migliorativi suggeriti dalla prospettiva delle esigenze dell’ordinamento giudiziario. A volte, sono stati avanzati rilievi critici finalizzati a migliorare i testi legislativi; al riguardo, esprimo soddisfazione per il grado di accoglimento e recepimento delle proposte consiliari, frutto di un dialogo costante e del rispetto dei perimetri di rispettiva competenza tipico della reciprocità dei ruoli tra Ministero e Consiglio. Una caratteristica che, ancora una volta, emerge dalla lettura piana dell’ordito costituzionale.
Credo sia arduo rintracciare, nel corso della storia repubblicana, una così fertile e prolungata interlocuzione sull'attività legislativa. Cito soltanto le ultime decisive svolte per via normativa impresse con la riforma del Codice Antimafia, in materia di misure di prevenzione; e come non ricordare i molteplici interventi finalizzati all'assunzione del personale amministrativo e alla copertura degli organici magistratuali, in gravissima sofferenza in questi anni.
Con le disposizioni legislative implementate e condotte a regime, le misure finanziarie approvate sarà possibile superare le 5000 unità di personale amministrativo e l'immissione in ruolo di un numero di magistrati pari alle scoperture di organico determinatesi in questi anni. Ricordo che furono proprio queste le proposte avanzate con una delibera dell’Assemblea Plenaria, adottata in modo esplicito per indicare e tratteggiare i risultati che si sarebbero dovuti conseguire, nel medio periodo, sul piano della risorse umane.
Altra determinante opera è stata la ridefinizione degli organici degli uffici giudiziari di primo e di secondo grado, intervenuta dopo parecchi anni di attesa, alla quale il CSM ha fornito un contributo fondamentale con un'interlocuzione diretta con gli uffici giudiziari.
Vi sono poi da ricordare le numerose ed innovative misure in materia di organizzazione giudiziaria, alcune delle quali oggetto del costante confronto svolto in seno al Comitato paritetico, rivelatosi strumento prezioso al fine di rendere fruttuoso il necessario confronto tra il Ministero e il CSM. Più in generale, tutta la ridefinizione delle impostazioni cultura organizzativa giudiziaria e gli interventi volti a garantire efficienza si sono sviluppati all’insegna del costante dialogo con il Ministero, secondo tratti, di reciprocità, collaborazione profonda, integrazione delle funzioni e delle competenze, coordinamento inteso nel senso più puro del termine di sviluppo massimo e simultaneo delle reciproche, differenti prerogative, in nome di un risultato comune.
Molto di altro vi sarebbe da dire, anche rispetto al coinvolgimento della Scuola Superiore della Magistratura e al ruolo assai fruttuoso del Ministero in pagine determinanti della Consiliatura, come la riscrittura del Testo unico per il conferimento degli incarichi direttivi.
La giornata odierna mira a conseguire un ulteriore e assai rilevante obiettivo: quello di esplicitare e rafforzare la necessaria cooperazione e il concorso delle rispettive competenze sulle iniziative riguardanti gli strumenti di cooperazione giudiziaria internazionale, europea e sovranazionale.
Tale collaborazione si è sviluppa, non da oggi, in virtù di specifiche disposizioni legislative nazionali e di rango europeo, anche in ragione della frequente partecipazione a progetti di cooperazione giudiziaria verso altri Paesi. Da ultimo, il ruolo del CSM è andato trasformandosi ed evolvendo anche per effetto dell'attività di coordinamento e reciproco scambio di informazioni indicata nel protocollo sottoscritto tra il CSM, che ne è stato il promotore, il Ministero della Giustizia e il Ministero degli Esteri.
Alla ricostituita Nona Commissione consiliare, presieduta da Giuseppe Fanfani, va il mio sentito ringraziamento. Il Presidente Fanfani svolgerà le considerazioni conclusive del dibattito, che ha avuto modo di svilupparsi grazie alla predisposizione di una analitico documento ricognitivo delle attività internazionali del Consiglio.
Occorre essere consapevoli del rilievo di un percorso compiuto secondo un’idea unitaria e coerente. la rilevanza di tali attività, che rappresenta “una forma di investimento per il Consiglio e per l’intero Paese” (delibera Plenum 25 marzo 2015) ha consigliato di renderle più sistematiche, trovando strumenti per un “più efficace e stabile sistema di raccordo con le altre istituzioni” (delibera Plenum 25 marzo 2015), istituendo con il protocollo sottoscritto il 12 gennaio 2017 la Struttura permanente di consultazione per le attività internazionali, al fine di realizzare un coordinamento e reciproco scambio di informazioni tra il CSM, che ne è stato il promotore, il Ministero della Giustizia, il Ministero degli Esteri e la Scuola Superiore della Magistratura
L'intento, da me condiviso con tutti i componenti della Nona commissione consiliare, è quello di far seguire al confronto di oggi e all'acquisizione delle comunicazioni del Ministro della Giustizia , una risoluzione contenente le linee programmatiche complessive per guidare le future iniziative internazionali del Consiglio e definirne in chiave strategica il riposizionamento.
Non più, quindi, attività pionieristiche o frutto di sollecitazioni e richieste isolate e frammentate, provenienti da altri Paesi; quello che si è andato definendo è un nitido quadro programmatico capace di conferire senso e di orientare le numerose iniziative consiliari, alla luce di un’unitaria considerazione del peso che può assumere l’organo di governo autonomo della Magistratura in Europa, nel Mediterraneo, nella cultura giudiziaria di aree limitrofe e determinanti quali i Balcani. Un quadro assai definito e coerente, dunque, che prenderà forma concreta e puntuale con la risoluzione cui ho accennato e di cui l’Assemblea plenaria farà da sede prodromica.
Questa, inoltre, sarà l'occasione per sviluppare un primo confronto sulla prossima istituzione della Procura Europea, sulla cui genesi effettiva il CSM, nell'esercizio delle sue funzioni costituzionali, sarà chiamato a fornire un rilevante contributo.
E’noto, Onorevole Ministro, l’ impegno che Ella ha profuso per conseguire in sede europea un risultato tanto sofferto. Essersi battuto per rafforzarne le competenze anche nella direzione del contrasto al terrorismo internazionale e alla criminalità organizzata transnazionale, evitando che la Procura Europea potesse apparire o divenire solo voce fragile ed esile che si aggiunge alle troppo lente acquisizioni del processo di integrazione, è certo un merito da riconoscerLe.
La Procura Europea è frutto di quella cooperazione rafforzata sviluppatasi tra i Paesi membri dell'Unione, ma ancora presenta un ampio di controverse questioni giuridiche che qui posso accennare solo per capi: dal coordinamento ai risvolti organizzativi ricadenti sui sistemi giudiziari dei Paesi membri; dalle procedure di nomina al ruolo del Consiglio nel relazionarsi alle sue attività e competenze; dal rapporto con Eurojust ai margini di ricaduta sui diritti fondamentali delle persone in Europa e dalle tecniche di tutela processuale di cui queste dispongono; fino a giungere, naturalmente, alle necessarie e progressive misure di adattamento sulle quali occorrerà riflettere in profondità, sul versante nazionale.
Tuttavia, la seduta odierna assume il fine e l’impegno di esplicitare che l'attività di cooperazione internazionale del CSM, che deve necessariamente svolgersi in collaborazione con le altre istituzioni nazionali, a partire dal Ministero della Giustizia, non può essere relegato ad attività accessoria, marginale e frutto di iniziative disorganiche ed occasionali.
Essa deve rispondere ad una strategia integrata, assurgere al rango di una delle funzioni fondamentali del Consiglio. Ad imporlo è il corso delle vicende storiche, la rilevanza dello sviluppo di una cultura giudiziaria improntata ai principi di autonomia e di indipendenza del giudiziario.
La cultura giuridica italiana, l’esperienza insita nell’evoluzione del suo ordinamento, la specifica valenza del modello costituzionale del CSM, possono affermarsi nei consessi internazionali e nei rapporti bilaterali e favorire l’avanzata di alcuni tra i principi fondamentali delle democrazie pluraliste contemporanee. Non sono temi da poco, mentre spirano, anche in Europa venti assai preoccupanti che rischiano di investire Paesi di lunga tradizione trascinandoli in inaccettabili regressioni sul versante dei sistemi della giurisdizione.
L’Italia, nell’anniversario della Costituzione repubblicana e dellla legge istitutiva del CSM, può rappresentare un ordinamento giudiziario di riferimento anche per regioni del pianeta, in apparenza lontane e che pure non mancano di chiedere, manifestare curiosità, sviluppare collaborazioni e margini di osmosi tra i sistemi.
L'Asia, il Sud America, negli ultimi due semestri, hanno fatto segnare nuove e interessanti forme di dialogo e collaborazione bilaterale. E ancor di più lo sarà la strategia di collaborazione verso i Paesi del Nord Africa che viene tratteggiata nel documento.
E affinché esse possano crescere e proliferare, occorrono idee chiare, una strategia, un'organizzazione, risorse di amministrazione umane e strumentali. Ed occorre, soprattutto, offrire seguito e continuità alle iniziative.
La svolta illustrata è da intendersi come diretta proiezione della novella regolamentare approvata dall’Assemblea Plenaria del Consiglio, lo stesso 26 settembre 2016. Tra le rilevanti novità recate dal nuovo Regolamento Interno, vi è certamente l’intero Capo XII, dedicato ai Rapporti del Consiglio con le altre istituzioni nazionali ed internazionali, e pensato proprio per rendere permanente questa nuova proiezione del CSM nelle relazioni esterne.
Si tratta di un complesso di norme destinate a trasformare alla radice il ruolo dell’organo di governo autonomo che si dota, così, di disposizioni regolamentari funzionali, tra l’altro, a: promuovere la cultura giuridica europea ed internazionale tra i magistrati italiani, integrando il ruolo della Scuola Superiore della Magistratura nel cruciale ambito della formazione e dell’aggiornamento; curare il collegamento con l’Unione Europea e con gli organismi internazionali; adottare Protocolli di scambio tra componenti, magistrati segretari e personale del Consiglio con gli omologhi organismi di governo autonomo europei e internazionali; conferire forza e rilievo al valore delle sentenze e degli arresti giurisdizionali della Corte di Giustizia e della Corte EDU (nonché di ulteriori istituzioni giurisdizionali sovranazionali) stabilendo una specifica modalità di esame in Consiglio delle pronunce più rilevanti e significative. Tra queste nuove competenze regolamentari, l’art. 86 R.I. codifica le procedure di collegamento con gli organismi internazionali, evidenziando alcuni tratti fondamentali del nuovo impegno che il CSM intende profondere nel delicato contesto delle relazioni internazionali; esso si richiama ad alcuni principi di fondo: a. acquisire in via discendente informazioni sulle politiche dell’Unione Europea e il Consiglio d’Europa in materia di giustizia e affari interni; b. svolgere la medesima attività anche nell’ambito competenze della Rete giudiziaria europea; c. curare, sempre in via integrata con il Governo, secondo lo spirito dell’art. 110 Cost., le conseguenze e le misure, direttamente incidenti sull’ordine giudiziario, delle opzioni di fondo che si compiono e si determinano nell’ambito europeo e internazionale.
Ancora una volta, dunque, il segno dell’intenzione di agire in chiave sinergica e integrata con le competenze spettanti al Ministero della Giustizia, si coglie esemplificativamente proprio in quanto previsto dall’ultimo comma del citato art. 86, che consente alle Commissioni di invitare il Ministro a partecipare alle sedute in cui si esaminano i cardini dei rapporti internazionali del Consiglio. La seduta di oggi costituisce un’avvio di attivtà orientata in tale direzione.
In questo contesto, Onorevole Ministro, lieti di ospitarla qui ancora una volta nel corso di questa consiliatura, ci auguriamo che anche dal suo intervento di oggi possano trarsi favorevoli spunti per la risoluzione con cui il Consiglio, intende al contempo sviluppare l’attività dei prossimi mesi e lasciare un legato stabile in favore dei nostri successori e ricollocare il governo autonomo italiano nell’orizzonte largo e multiforme dei rapporti internazionali.
