Intervento del Vice Presidente Giovanni Legnini al convegno "La formazione iniziale dei Magistrati: esperienze e prospettive"
Dialogo sul Tirocinio: funzione, durata, significato e prospettive dell’istituto. La formazione e l'indipendenza.
La formazione del Magistrato costituisce da sempre la migliore garanzia per la sua autonomia e indipendenza. La crescente complessità dell'esercizio delle funzioni giudiziarie lascia intravedere la necessità di assicurare un livello ancor più elevato di professionalità sia nella fase iniziale che durante l’intero percorso della carriera. Mi riferisco alla straordinaria evoluzione del rapporto tra lo ius dicere e le fonti multilivello di produzione del diritto, da un lato, e gli altri saperi - in primis quelli riconducibili alle scienze esatte - dall’altro.
Inoltre, l'irrompere della tecnologia digitale nella vita quotidiana e nel processo, impone un ulteriore salto di qualità nell'individuazione del bagaglio culturale complessivo necessario per assicurare l'autonomo esercizio della giurisdizione.
Ogni riflessione, valutazione e decisione sull'adeguatezza dei percorsi formativi iniziale e permanente, non può prescindere dalla consapevolezza del peso imponente del percorso formativo e dei suoi contenuti per l'affermazione dell'efficacia, autorevolezza nonchè per la piena consapevolezza della funzione giudiziaria nel sistema e nel rapporto con i cittadini.
Alla necessità di acquisire tale consapevolezza da parte dei giovani magistrati, hanno fatto costante riferimento il Presidente emerito Giorgio Napolitano ed il Presidente Mattarella, che hanno accompagnato e sostenuto con convinzione e lungimiranza la nascita e lo sviluppo della Scuola Superiore. Di "consapevolezza della dimensione istituzionale del ruolo che rappresenta il primo e più autorevole presidio della sua autonomia e indipendenza" parlò il Presidente Napolitano all'incontro con i MOT del 5 maggio 2014; di "consapevolezza del ruolo e dell'etica della funzione del giudice, accompagnata da un'attenzione costante agli effetti della propria attività" parlò il Presidente Mattarella, qui a Scandicci il 28 marzo 2016. Si tratta, peraltro, di un tema risalente, che già Alessandro Pizzorusso ebbe ad individuare con straordinaria efficacia sottolineando che "la formazione è sempre più essenziale per affermare un'effettiva indipendenza del giudice e il suo profilo culturale non può risolversi nella sola preparazione teorica".
E ciò vale soprattutto per la formazione iniziale dei giovani magistrati, su cui mi soffermerò a breve.
Dagli strumenti ai contenuti della formazione.
Prima, mi preme sottolineare che il dibattito all'interno della magistratura ed in sede legislativa è progressivamente andato spostandosi dall’analisi dei soli strumenti per assicurare una formazione adeguata, ai suoi contenuti e ai suoi moduli procedimentali. E tale evoluzione ha subito una netta accelerazione dopo l'istituzione della Scuola della Magistratura, sul modello di altri paesi europei; un’opzione, questa, che aveva occupato almeno un ventennio del dibattito sul punto ed era stata preceduta da una lunga gestazione normativa ed organizzativa.
La Scuola garantisce oggi un eccellente livello di formazione, come più volte e da varie parti è stato sottolineato in diverse circostanze; in particolare, in occasione delle inaugurazioni dell'anno accademico qui a Scandicci.
Il rapporto tra Consiglio Superiore e Scuola: evoluzione.
Storicamente, il Consiglio Superiore della Magistratura è stato chiamato a misurarsi prima con la necessità di garantire autonomamente, e in accordo con il Ministero della Giustizia, un adeguato livello di formazione ed è stato capace per quasi 40 anni di conseguire notevoli risultati.
Poi, con l'istituzione della Scuola, ha vissuto la fase traumatica della 'separazione' con una delle sue prerogative più impegnative e ha dovuto affrontare il non facile compito di individuare un nuovo rapporto tra l'esercizio delle sue funzioni costituzionali e le attività formative affidate alla Scuola. Un rapporto aperto, che si fonda sul necessario e continuo dialogo tra la funzione della Scuola e i poteri elencati nell’art. 105 della Costituzione.
Ed é per questo che da due anni, dopo le difficoltà registrate nella prima fase, il Consiglio si è reso protagonista di un notevole sforzo per determinare il superamento di una sorta di riflesso 'post-trauma', ricercando e conseguendo un nuovo ed avanzato livello di rapporti con la Scuola.
Sintomo sicuro della conseguita qualità dei rapporti è l'attività formativa riservata agli aspiranti dirigenti, un banco di prova molto complesso per quell'integrazione delle funzioni cui ho fatto cenno.
Non soltanto la nomina dei membri del Comitato direttivo e l'emanazione fredda degli indirizzi annuali alla Scuola. E' andato vieppiù prendendo corpo il tentativo di rafforzare un coordinamento effettivo tra l'esercizio delle funzioni consiliari e l'impegno attivo per concorrere a definire i contenuti delle attività formativi. Le delibere di indirizzo rappresentano il frutto di riflessioni approfondite; il tavolo tecnico con la Scuola è un luogo di effettivo e fruttuoso confronto; si sviluppano iniziative congiunte su temi attuali ed innovativi; si moltiplicano le iniziative di confronto co-promosse o che prevedono la reciproca partecipazione ad eventi da ciascuno ideati, come sta accadendo oggi e come è capitato nei giorni scorsi, con l'iniziativa consiliare sulla nuova circolare inerente le tabelle di organizzazione, alla presenza dei Capi degli uffici di primo grado. Vi ha partecipato il Presidente Silvestri, come sempre offrendo spunti preziosi e stimolanti, valorizzando così l'impegno reciproco a far in modo che lo sviluppo straordinario, impresso dal CSM alla cultura organizzativa, venga assunto come obiettivo anche dalla Scuola nella definizione dei suoi compiti formativi.
E’ il segno di quella osmosi tra gli indirizzi consiliari e le direttrici di lavoro della Scuola che non dovrebbe mai mancare e che, appunto, non si risolve soltanto nell’esercizio dei puntuali poteri dell’uno e dell’altra, ma consiste di sinergie, dialogo, piena condivisione.
Venendo al tema del Tirocinio, il Consiglio, in particolare con la recentissima delibera di indirizzo del 7 settembre 2016, in punto di linee programmatiche sulla formazione e l’aggiornamento, ha fornito un contributo di merito approfondito e puntuale, recependo alcuni orientamenti espressi nel lavoro consiliare di questi ultimi due anni e, in certa misura, conducendoli a sintesi.
Indicazioni chiare sull’annosa questione sono state fornite in merito al dosaggio di pratica e teoria, considerando i ristrettissimi margini offerti alla formazione teorica dalla novella contenuta nel decreto legge n. 168/2016;
Si è formato poi un largo consenso sull’esigenza di sviluppare un format equilibrato tra tradizione e modernità; dunque si è espresso un favor per le testimonianze delle intelligenze della cultura giuridica italiana e delle esperienze giurisdizionali;
Si è posto l'accento sulla necessità di promuovere l’attenzione dei giovani magistrati verso la capacità di autoorganizzarsi e di assumere responsabilità di sistema;
Si è evidenziata l'opportunità di tornare a ridestare la “libertà creativa del giudice” ;
E’ stata sottolineata la necessità di coltivare la preparazione su alcune emergenze tematiche e su ambiti un tempo considerati alla stregua di autentiche “nicchie della giurisdizione”, quali: l'immigrazione, i minori stranieri, l’ambiente, i rapporti tra giudice ed economia, le modifiche sull’impianto dell’esecuzione penale e delle misure di sicurezza.
Questi indirizzi generali del Consiglio si pongono in un’aperta linea di coerenza con la valorizzazione delle capacità organizzative, con lo sforzo di rendere il CSM sempre più interlocutore della “società aperta dell’ordine giudiziario e dei giuristi”; con la presa d’atto di una crescente esigenza di assecondare i profili di specializzazione nell’esercizio delle funzioni.
Tutti obiettivi, questi, che il CSM va perseguendo e coltivando con il complessivo esercizio, in base al citato art. 105 Cost., delle proprie funzioni: incarichi direttivi; sviluppo della cultura delle buone pratiche; sistema di valutazione e persino, sia pure in via mediata e attenta, nello sviluppo della giurisprudenza della Sezione disciplinare.
La finalità del Tirocinio in senso generale.
Il dualismo nelle finalità del tirocinio.
Sullo sfondo vi è l'antico ma attualissimo tema della finalità principale del tirocinio.
E qui viene in rilievo l’idea di conciliare alcuni dualismi: la necessità di assicurare il pur necessario completamento della formazione teorica con la crescente esigenza di preparare all’esercizio concreto delle funzioni. E ancora, versatilità e specializzazione; periodo di maturazione e ambientamento rispetto alle responsabilità di rendere giustizia e fase di concreto disvelamento delle proprie attitudini.
Il bilanciamento tra questi dualismi e molti altri, suggerisce un'impostazione attenta ai profili deontologici, pratici, organizzativi, all'utilizzo delle nuove tecnologie, alle attitudini relazionali, all'attenzione per le parti e tutti gli attori del processo; ma vi deve essere anche un incentivo a prendere consapevolezza del proprio ruolo nel sistema, lo sforzo di costruire una capacità di comunicazione e di corretto sviluppo di rapporti con il territorio e gli altri soggetti istituzionali. E’ il tema della ”autopercezione” del magistrato, il modo, cioè, in cui Egli stesso avverte la propria missione, la propria funzione, in una società in vorticoso cambiamento.
Il che in concreto dipende da molteplici acquisizioni, quali:
a. il sapere del giudice e del magistrato requirente, deve tendere alla conoscenza multidisciplinare. Il confronto con altri saperi e con le scienze esatte, non è una formula vaga ed elegante. Ha le seguenti conseguenze e radici concrete:
a.1. la necessità di far fronte ad accertamenti e decisioni connessi con la discrezionalità tecnica;
a.2. l’esigenza di fare fronte al governo della complessità, nel processo e nelle attività istruttorie, che si fa crescente;
a.3. l’avvertita evidenza per cui le domande cui il giudice è chiamato ad offrire risposta con la funzione giurisdizionale si vanno ampliando e differenziando; inoltre, spesso richiedono un approccio multilivello persino nel cogliere i punti di approdo di altre giurisdizioni.
b. Il livello di conoscenze giuridiche nasce complessivamente dal percorso di studi, dalla severa funzione selettiva svolta dal concorso, dal periodo – ormai relativamente lungo – che separa il conseguimento della laurea dalla vittoria del concorso.
c. Infine, per confermare nell’arco di un’intera carriera la credibilità, la legittimazione piena nell’esercizio di una frazione di potere tanto forte e rilevante, il magistrato necessita di una notevole capacità di contemperare versatile adattività e specializzazione.))
Spunti utili dalla comparazione.
Il confronto comparatistico che oggi avete opportunamente promosso, è di grande utilità per una riflessione complessiva sull'adeguatezza del percorso di formazione iniziale dei magistrati, anche alla luce della novella contenuta nel D.L. n. 168/2016.
E’ noto che i sistemi che basano la formazione sul ruolo della Scuola, tendono a presentare numerose differenze in tanti ambiti: il ruolo del governo autonomo; le regole dell'accesso in magistratura; il sistema delle carriere e delle funzioni; il rapporto con la magistratura onoraria; la formazione di base, nonché la tradizione storica delle Istituzioni formative.
L’Ecole Nationale de Magistrature francese, sia pure così nominata solo dal 1970, è istituzione assai risalente (1958), ma occorre notare che opera in un contesto normativo che vede plurimi canali di accesso per la magistratura. Una scelta di fondo diversa rispetto alla tradizione italiana che, invece, conosce il metodo generalista e unitario per l’accesso, con l’ulteriore elemento peculiare che si determina l’ingresso sia alle funzioni requirenti che a quelle giudicanti, con i tempi e le regole di tramutamento che conosciamo.
Il sistema tedesco, con la formazione di radice comune a tutte le professioni di giurista, presenta peculiarità e vantaggi notevoli, perché certo favorisce l’integrazione tra gli approcci culturali per l’Avvocatura, la magistratura e il notariato. Inoltre, il sistema lascia all’Accademia Tedesca della Magistratura soltanto la formazione permanente nelle specializzazioni.
Del sistema Olandese, infine, mi limito a rilevare la propensione a favorire l’accesso alle funzioni relativamente in giovane età.
Il problema delle regole e della durata del Tirocinio.
Il lungo e complesso percorso formativo dei giovani magistrati italiani e la recente drastica riduzione della durata del tirocinio, hanno riproposto con forza il tema del rapporto tra le regole di accesso al concorso in magistratura e il tirocinio stesso.
Riportarne la durata a 18 mesi, certamente migliorerebbe la qualità del percorso formativo; tuttavia, non risolverebbe il problema di fondo del nostro sistema: si accede ormai troppo tardi in magistratura, dopo un percorso di formazione teorica molto – forse troppo - lungo, caratterizzato dal peso dei due anni di scuola di specializzazione pre-concorso.
Da più parti viene invocata l'opportunità , che a determinate condizioni mi sento di condividere, di ripristinare l'accesso diretto al concorso per poi tornare ad ampliare, fino a due anni, il tirocinio pratico-teorico presso la scuola e negli uffici giudiziari. Si tratta di un approccio ragionevole che potrebbe essere declinato in diverse possibili versioni. Ad esempio, l’ipotesi di affiancare alla disciplina vigente in punto di condizione minime per prendere parte al concorso, una quota di accesso diretto grazie al voto di laurea particolarmente alto, oppure ad altri requisiti e criteri. E’ comunque un bene che si guardi alle regole di accesso in prospettiva ampia e sistemica; e ciò al fine di tornare ad abbassare l’età di accesso alla magistratura, tanto più dopo l'intervenuta riduzione del limite massimo di permanenza in servizio. Se ne gioverebbe l’ordine giudiziario e la forza e il valore del tirocinio come istituto di rafforzamento del ruolo del magistrato nella società.
In via alternativa, occorrerebbe optare per il ripristino del periodo di 18 mesi, considerando effettivamente transitoria la riduzione disposta con la norma del decreto legge n. 168/2016.
Tuttavia, andrebbero redistribuite le fasi di tirocinio in favore della parte pratica. Al riguardo, il parere del CSM sulle risultanze emerse dai lavori della Commissione Vietti era stato già assai chiaro.
I moduli formativi (ordinamento e organizzazione).
Un cenno a parte meritano, infine, i moduli formativi per i tirocinanti che, da quest'anno, si svolgono in Consiglio sui temi ordinamentali ed organizzativi. Occorre non sottovalutarne la portata e intenderne il senso. La devoluzione della formazione iniziale alla Scuola è una scelta giusta, coerente ed irreversibile. Tuttavia, è quanto mai opportuno, per i giovani magistrati, avere piena contezza del ruolo e delle funzioni del Consiglio e stabilire un rapporto diretto e vivo con l'organo di governo autonomo. E ciò ad un duplice fine:
a. di evitare che ai giovani magistrati vengano attribuite le funzioni giurisdizionali senza mai aver avuto un contatto effettivo e diretto con il Consiglio;
b. Improntare subito il rapporto tra magistrato e CSM nella prospettiva corretta ed utile: quella di un’interlocuzione costante lungo la strada della carriera nell’ordine giudiziario. Un percorso lungo e non privo di incognite – lo dicevo in occasione della recente presentazione dei nuovi magistrati ordinari in tirocinio alla Presidenza della Repubblica – durante il quale è indispensabile che il CSM sia considerato alla stregua di una risorsa per l’interlocuzione, l’ausilio e, perché no, anche il conforto e il consiglio nei momenti difficili della vita professionale di ciascuno.
Dunque, un'occasione importante quella che la Scuola ha voluto promuovere oggi che mi auguro possa costituire il punto di partenza per una nuova fase di confronto nella magistratura e con il legislatore per pervenire a soluzioni più avanzate del percorso formativo e di tirocinio dei giovani magistrati, così importante per definirne il profilo all'interno dell'ordine giudiziario e nella società.