Convegno organizzato dall'Associazione Vittorio Bachelet sul tema "Giustizia ed esecuzione della pena: luci e ombre di una legislatura"
CSM, Sala Conferenze
Rivolgo un caloroso saluto al Presidente Giovanni Maria Flick e al Professor Ruotolo che svolgeranno le due relazioni introduttive di oggi. Il Professor Flick fu grande protagonista, come ministro della Giustizia, della stagione del finire degli anni Novanta; a lui si deve molto in tema di diritto penitenziario e ne è oggi uno dei più autorevoli attenti e sensibili osservatori e analisti. Vale ricordare che fu proprio sua la scelta di nominare Alessandro Margara, grande maestro del nostro diritto dell’esecuzione penale, a capo del DAP.
Ringrazio altresì il professor Ruotolo, direttore del Master di diritto penitenziario presso l’Università di Roma III e coordinatore, nonchè autore, di studi assai rilevanti sui diritti costituzionali delle persone sottoposte all’esecuzione della pena. Il convegno di oggi ricade in un momento cruciale per la conclusione del percorso di riforma avviato all'inizio della legislatura. Dal suo buon esito dipenderà il bilancio di una legislatura che potrebbe rivelarsi decisiva per segnare quella svolta sulla politica giudiziaria relativa all'esecuzione della pena attesa da molto tempo e invocato da più parti.
La XVII legislatura è stata segnata, sin nella sua apertura, dalla sentenza Torreggiani del gennaio 2013. Le gravi e drammatiche condizioni di vita nelle carceri italiane, conseguenti principalmente al sovraffollamento, furono finalmente messe a nudo, accertando il contrasto con l'art. 3 Della Convenzione EDU e con i principi della nostra Carta Costituzionale. Un autentico cataclisma per i già fragili equilibri tra il nostro diritto dell’esecuzione penale, la concreta condizione di detenzione nelle carceri italiane, le ondivaghe direttrici di politica giudiziaria e criminale che avevano segnato l’ultimo periodo dall’inizio del decennio.
Con il dirompente messaggio del Presidente Napolitano alle Camere sulla condizione di vita nelle carceri dell'ottobre 2013, nonché con la sentenza della Corte Costituzionale n. 147/2013 del successivo novembre sulle questioni di legittimità costituzionale relative all'art. 147 c.p., quei già precari e malfermi equilibri si ruppero definitivamente.
Ne seguì il Decreto - Legge n. 146 del dicembre 2013, che trovava origine nell’effettiva messa in mora delle Camere e dell’Esecutivo, dopo le pronunce giurisdizionali e l'intervento presidenziale.
Lo spirare del 2013 fu il preludio alla progressiva e rilevante diminuzione della popolazione carceraria, seppur con un inversione di tendenza nell'ultimo anno.
E’ anche da tali slanci - pur in tempo di richiami all’emotività connessa con la presunta sicurezza da ricercare nella minaccia della pena detentiva e della neutralizzazione di chi viola legge - che scaturì la meritoria iniziativa del Ministro della Giustizia volta all’Istituzione degli Stati Generali dell'esecuzione penale. Un’esperienza culturale e programmatica che, obiettivamente, si sarebbe poi dimostrata vincente se non altro su due profili: una lettura analitica e larga dei problemi connessi con l’esecuzione penale ed il metodo dell’integrazione tra diversi saperi che, venendo in contatto, accelerarono un mutamento di paradigma nel modo di affrontare la sanzione penale. E’ da quella fase che ha preso vigore, infatti, la consapevolezza del fatto che i Costituenti vollero, nell’art. 27 della Carta fondamentale, alludere alle pene al plurale, già implicitamente scartando la lettura carcero-centrica del sistema penale.
Il lavoro dei Tavoli degli Stati Generali, si sarebbero poi rivelati fondamento per un’analisi ampia, informata e ricca, quando fu approvata la legge di delegazione n. 103 del giugno 2017. Essa, in realtà, postula l’adozione di tre diversi decreti delegati, il primo dei quali già varato dal Consiglio dei Ministri, gli altri due in attesa di essere approvati in via preliminare dal Governo e trasmessi alle Commissioni per il parere parlamentare. I due decreti che ancora devono vedere la luce, ancorchè già elaborati, riguardano due settori chiave del nostro sistema punitivo: il diritto penale minorile e il sistema delle misure di sicurezza.
Lungo questa lunga stagione, idealmente racchiusa nella durata di questa consiliatura e della XVII legislatura repubblicana, è accaduto, naturalmente, molto altro.
Dalla sentenza della Corte costituzionale che ha trasformato il panorama sanzionatorio in materia di stupefacenti, la pronuncia n. 32 del 2014, fino alla radicale riforma delle pene principali operata dal Parlamento. Una riforma che non trova più solo nella misure detentiva la radice della punizione: il volto autoritario che emergeva dall’impianto originario del Codice Rocco; la pena domiciliare diviene ormai un elemento principale ed autonomo del diritto penale italiano.
Eppure, si sono mostrate, ancora una volta, notevoli oscillazioni ed ambivalenze che percorrono in profondità il sistema penale italiano. Esso, infatti, continua a vacillare non poco tra riflessi istintivi, talvolta anche grezzi, e improvvise aperture verso la transizione ad un sistema più aperto ed umano, attento alla centralità dell’individuo, alle componenti più evolute dell’ordito costituzionale, tra le quali il principio di risocializzazione della pena. Eppure, se anche si sa ormai che il carcere favorisce le recidive, che non riesce a preservare il legame con la realtà di vita sociale dell’individuo, se non con grande differenza, una costante tendenza ad ampliare l’area della incriminazione penale si avverte nell’ordinamento penale: mi riferisco ad esempio ad alcuni ambiti particolari quali i reati di opinione; certe tendenze a far proliferare fattispecie incriminatrici extracodisctiche, contro il principio di frammentarietà. A tutto ciò vanno sommati i problemi posti dalle condizioni effettive del carcere che, pur migliorate in potenza e in concretezza mediante l’istituzione del Garante Nazionale per le persone private della libertà personale, scontano il peso dell’affollamento, nonché le conseguenze di affluenza dovute al residuo della delinquenza abituale prevista dal codice penale (Abitualità e tendenza a delinquere, tra tutte).
A complicare non poco la condizione carceraria e la sua non rara inumanità, concorrono anche altri fattori. La sofferta attuazione e garanzia del diritto alla salute penitenziaria, divenuta via via più grave, mano a mano che aumentava la popolazione degli istituti di pena. E altrettanto difficile si fa la questione del “residuo minimo di libertà”, per parafrasare una celebre sentenza della Corte costituzionale, che si riferiva alle condizioni di detenzione di chi è sottoposto al regime di reclusione ex art. 41 – bis. Si è qui di fronte al volto più duro della risposta punitiva statale che inevitabilmente si confronta con la spettanza dei diritti fondamentali della persona, ovvero con quel nucleo inalienabile di soggettività che non possono non riconoscersi anche a chi è sottoposto a regimi di carcere duro. A tutto ciò va aggiunto il novero di problemi connessi con le alti percentuali di gestione della popolazione carcerar aria non di nazionalità italiana, il che implica notevoli conseguenze sotto plurimi punti di vista e, al contempo, ci dice come il nostro diritto penale e penitenziario affrontino la complessità del governo dei flussi migratori e le sue non marginali conseguenze sul piano criminale.
Occorre ora dire del posizionamento del CSM su questi delicatissimi temi. Sul finire della passata consiliatura, furono prodotti due provvedimenti assai rilevanti: il parere sul decreto legge n. 146 del 2013 e la delibera del luglio del 2014, riguardante la relazione conclusiva dell'attività svolta dalla Commissione mista sulla magistratura di sorveglianza. Una Commissione che ebbe il ruolo di tenere aperto un canale di confronto costante con una sezione della giurisdizione che può contare ormai su una tradizione straordinaria; si pensi proprio alla figura dello stesso Sandro Margara decano dei nostri magistrati di sorveglianza, di recente scomparso, e da una rigogliosa produzione scientifica di supporto: anche qui mi piace citare un grande studioso come Massimo Pavarini, continuatore della scuola bolognese di studi penali e di diritto penitenziario.
Nella seconda parte della consiliatura, oltre al parere sul disegno di legge di delegazione, vi è stata la ricostituzione di una Commissione, la Nona, specificamente competente sulla magistratura di sorveglianza e l’esecuzione della pena. Si tratta di un notevole elemento di orientamento culturale del Consiglio, perché assegnare in via permanente alle cure di una Commissione, lo studio di questi temi è, nella pratica, decisivo. E lo si è visto in concreto, con il varo della risoluzione del CSM sul superamento definitivo degli OPG e la definitiva implementazione della l. n. 81 del 2014.
Un atto di indirizzo, questo, che ha sortito larga eco tra gli operatori e anche lungo quei punti di contatto tra la magistratura e gli operatori che impegnano e detengono altri saperi, quali la psichiatria, la criminologia, la psichiatria forense e i servizi dell’esecuzione penale esterna. Ma il CSM si è adoperato per far fronte alle scoperture di organico emergenziali più gravi, riscontratesi, a fasi differenziate, prima in Emilia Romagna e poi, di recente, a Milano dove la situazione di carenza di personale lamentata, andava affrontata prontamente.
Infine, non mi resta che citare per capi la delibera del 2016 sugli Stati generali dell’Esecuzione penale, con la quale il CSM ha accompagnato la lunga fase di studio dei problemi su tutti i Tavoli istituiti dal Ministero, in punto di esecuzione penale. Nel 2017, poi il CSM ha provveduto alla ricostituzione della Commissione Mista per i problemi dell’esecuzione penale, un significativo slancio di continuità che implica anche integrazione delle nuove competenze di cui dispone il governo autonomo con la citata attribuzione di competenza specifica alla IX Commissione.
In generale, il Consiglio ha saputo far emergere una proposta culturale chiara e articolata sulle valutazioni, sul pronto conferimento dei direttivi, sulle linee guida della formazione volta a far emergere la specificità e la delicatezza delle funzioni di sorveglianza, evitando che essa possa essere implicitamente considerata una sorta di funzione giudiziaria sui generis e spuria. Insomma, la specialità e la professionalità ricche e variegate significano rilevanza e sensibilità, non ancillarità e minorità confinata in un circuito di nicchia.
E’ probabilmente anche in questa direzione, che poi implica pensare misure organizzative della magistratura di sorveglianza per far sistema con i territori, con la riabilitazione e con il mondo esterno al carcere, che si intravede la possibilità di una evoluzione perentoria e finale del nostro mondo penitenziario e del nostro sistema di esecuzione penale che dovrebbe mostrarsi degno di una civiltà europea.
Alle viste del Consiglio, ora, vi è il parere sullo schema di decreto legislativo che costituisce prima attuazione delle citata legge di delegazione: al netto di quel che forse manca in quel testo, se ne può già ora riconoscere il valore assoluto di svolta ulteriore dopo la risalente riforma dell’ordinamento penitenziario che ormai rimontava al 1975. Anche limitandosi ad una sommaria lettura per capi di questo provvedimento di revisione dell’Ordinamento penitenziario, non possono non apprezzarsene il complessivo intento ricostruttivo dell’assistenza sanitaria in carcere; le misure per la semplificazione dei procedimenti di sorveglianza; soprattutto la fine di non pochi automatismi e dispositivi di preclusione che erano previsti dalla l. n. 354 del 1975; la notevole modifica in tema di misure alternative ed esecuzione esterna, con particolare riguardo alla domiciliarità e alla semilibertà; segue, infine, la modifica sistematica della liberazione condizionale, dell’accesso alle misure alternative e di numerosi e sofferti profili della vita penitenziaria, sino ad ora relegati nella sfera dei puri proclami.
La speranza è dunque che dai lavori della giornata di oggi possano emergere anche spunti utili per la mutazione di contesto che l’ordinamento si appresta a vivere, specie se al primo dei decreti delegati in esecuzione della l. n. 103 del 2017, farà seguito l’auspicabile esercizio della delega anche sul fronte del trattamento penale dei minori e su quello delle misure di sicurezza per l’imputabile e il non imputabile.
