CSM, seduta straordinaria del Plenum: l’intervento del vicepresidente, Giovanni Legnini
L’obiettivo di arrivare entro l’anno in corso ad una estesa riforma delle regole di funzionamento del Consiglio Superiore della Magistratura con un disegno di innovazione valido per tutti gli ambiti di regolazione di cui dispone il Consiglio. La necessità di conseguire obiettivi di maggiore efficienza, speditezza e trasparenza nell’esercizio delle funzioni che la Costituzione attribuisce all’organo di governo autonomo della Magistratura, al fine di accrescere e rinsaldarne la legittimazione e l'autorevolezza e di contribuire al recupero di efficienza ed efficacia del sistema giudiziario, in sintonia con le aspirazioni di giustizia e di crescita del Paese e dei cittadini. Questi ed altri i temi al centro dell’intervento del Vicepresidente del CSM, Giovanni Legnini, in occasione della seduta straordinaria del Plenum, alla presenza del Presidente della Repubblica Mattarella e del Ministro della Giustizia Orlando
L'ntervento del vicepresidente del CSM, Giovanni Legnini, alla seduta straordinaria del Plenum del Consiglio Superiore della Magistratura, 8 giugno 2015.
Signor Presidente della Repubblica,
Le porgo il saluto deferente di tutto il Consiglio Superiore e mio personale e Le rivolgo un sentito ringraziamento per aver inteso presiedere questa seduta straordinaria dell’Assemblea plenaria. La Sua presenza oggi costituisce un ulteriore forte impulso a proseguire il percorso riformatore al quale Ella ha da subito riservato vigile attenzione e partecipazione attiva.
Al Ministro Orlando va la mia gratitudine per aver accettato di partecipare alla seduta odierna e un caloroso benvenuto da parte dell’intero Consiglio Superiore della Magistratura.
Onorevole Ministro, la Sua presenza è conferma della sensibilità più volte manifestata verso il ruolo e le funzioni dell’organo di governo autonomo della magistratura italiana, impegnato in un percorso di innovazione e cambiamento nel contesto della più ampia riforma dell’organizzazione del sistema di giustizia in Italia.
L’intento è quello di provvedere con decisione ed entro l'anno in corso ad una estesa riforma delle regole di funzionamento del Consiglio Superiore.
Si tratta di una decisione sin dal principio condivisa da tutti i componenti, ancorché, ovviamente, non manchino differenze di orientamento circa singoli temi e materie determinate. E’ comunque avvertita la necessità di conseguire obiettivi di maggiore efficienza, speditezza e trasparenza nell’esercizio delle funzioni che l’articolo 105 della Costituzione attribuisce al Consiglio Superiore della Magistratura.
La ragione che ci induce a realizzare la cosiddetta autoriforma non è affatto riconducibile, come da taluno erroneamente paventato, all'intento di anticipare i propositi di modifica ordinamentale annunciati lo scorso anno dal Governo; né tantomeno si tratta di porsi in antitesi rispetto ad eventuali iniziative legislative che comunque spetta al Governo di promuovere e alle Camere di discutere e definire.
Al contrario, occorre fare leva su tutti gli spazi normativi su cui può incidere la potestà regolamentare che la legge attribuisce al Consiglio Superiore, per accrescere e rinsaldare la legittimazione e l'autorevolezza del governo autonomo della Magistratura.
Non solo. Facendo ricorso alla prerogativa di cui all’articolo 10 della legge n. 195 del 1958, il Consiglio intende, ad integrazione del proprio percorso riformatore, formulare una proposta di riforma di rango legislativo sulle materie non riservate al Regolamento interno. In tale direzione depone la consapevolezza dei limiti della stessa regolamentazione interna e considerando il complessivo mutamento del quadro istituzionale in atto, che pone rilevanti questioni in ordine ai criteri elettivi e all'impatto delle riforme costituzionali sul ruolo del Consiglio nel sistema.
D'altronde Ella, Onorevole Ministro, già nella seduta del Plenum del 10 novembre 2014, ebbe a sollecitare il Consiglio ad avanzare una ipotesi di riforma da sottoporre a Governo e alle Camere che certo la valuteranno in piena autonomia, auspicabilmente tenendo in conto il complessivo impianto riformatore di cui mi limiterò ora a richiamare le linee essenziali.
Il contemporaneo esercizio dei propositi di riforma da parte del Consiglio Superiore e del Legislatore chiama innanzitutto in causa la questione dell’intarsio tra legislazione ordinaria e potestà regolamentare interna del Consiglio; tema non agevole, ampiamente dibattuto in dottrina e che richiede appunto chiarezza di intenti, spirito di leale collaborazione tra soggetti istituzionali, capacità di sviluppare l’integrazione tra disegni riformatori e competenze normative, tenendo in conto le finalità dei primi e il fondamento costituzionale delle seconde.
Quel che è certo è che il nuovo Consiglio intende riformare le proprie regole di funzionamento per rafforzare il ruolo del governo autonomo, per contribuire al più generale obiettivo del recupero di efficienza ed efficacia del sistema giudiziario, in sintonia con le aspirazioni di giustizia e di crescita del Paese e dei cittadini.
Il disegno di innovazione interessa tutti gli ambiti di regolazione di cui dispone il Consiglio: il Regolamento Interno, il Regolamento di Contabilità, il Testo Unico per il conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, la disciplina del collocamento fuori ruolo e dell’assegnazione degli incarichi extragiudiziari, naturalmente nel perimetro delle prerogative consiliari ma esercitandole in modo incisivo. In definitiva, la preventiva revisione da parte del Consiglio delle regole di funzionamento di ordine generale corrisponde a quella che la Commissione presieduta dal Professor Livio Paladin definì, agli inizi degli anni Novanta, come “il concretamento della più importante tra le proprie attribuzioni cosiddette atipiche"
Venendo proprio alle modifiche al Regolamento Interno, di cui oggi è in esame la risoluzione preliminare sulle linee guida, è noto che il fondamento legislativo su cui poggia l’ambito normativo regolamentare risiede nell’articolo 20, n. 7, della legge n. 195 del 1958.
La storia del Regolamento, che prese le mosse proprio dalla stagione d’esordio del governo autonomo della magistratura, è lunga e articolata ed è stata peraltro costellata da non pochi dubbi, tanto a livello dottrinario quanto pratico, che ne hanno investito l’ambito di autonomia normativa e la stessa natura primaria o secondaria di fonte di produzione del diritto.
L’attuale formulazione del Regolamento consiliare, dopo il primo testo del 1958, è passata per l’approvazione, nel 1976, di un testo innovativo e poi di un ulteriore passaggio riformatore sistemico nel 1988. Sono poi seguite, naturalmente, ulteriori modifiche, talune di portata limitata e puntuale, altre di maggiore respiro, così che il testo vigente costituisce la risultanza di molteplici innesti che ne suggeriscono una complessiva riscrittura.
Il testo all'ordine del giorno dell'odierno Plenum è frutto di un lungo ed articolato confronto in Seconda Commissione; in Assemblea plenaria ha avuto luogo l’approfondito esame di circa trenta proposte emendative avanzate da numerosi consiglieri e in larga parte recepite nella proposta di risoluzione che oggi sarà sottoposta al voto finale.
Mi sia consentito dunque ringraziare i relatori, il Presidente Ercole Aprile e il Professor Renato Balduzzi, e tutti i consiglieri per il prezioso lavoro svolto. Senza eccessi enfatici, oserei dire che si sono fissati i binari, tratteggiata la direzione verso cui orientare la scrittura del nuovo articolato regolamentare, certo di non facile redazione. Si tratta di un lavoro che occuperà la Seconda Commissione e, in seguito, ancora il Plenum, al fine di giungere ad una compiuta stesura da sottoporre alla Sua attenzione, Signor Presidente, in vista della definitiva approvazione.
La risoluzione intanto individua molteplici temi di regolazione interna, si presenta elastica, alla stregua di una vera e propria piattaforma programmatica sulla cui base si definirà l'articolato.
Il Regolamento del Consiglio Superiore della Magistratura necessita di una profonda rimeditazione per via della crescente e non eludibile esigenza di rendere pienamente conoscibili le decisioni, le delibere e i dibattiti, di consentirne una più agevole e trasparente lettura da parte di ciascuno dei magistrati e degli interlocutori esterni. Del pari rilevanti sono stati l'irruzione dei nuovi mezzi di comunicazione anche istituzionali, le trasformazioni, con il tempo intervenute, degli equilibri e dei rapporti tra gli organi consiliari e, non da ultimo, le incisive riforme della disciplina legislativa dell’ordinamento giudiziario nel primo decennio degli anni Duemila, con l’istituzione anche della Scuola Superiore della Magistratura. Tutti questi elementi hanno altresì modificato il quadro di riferimento e la percezione delle molteplici attività del governo autonomo della magistratura.
Nella prospettiva dei tre citati obiettivi da valorizzare - la collegialità, la trasparenza, l’efficienza del Consiglio - le quattro aree di intervento attengono: alle norme per il riordino delle competenze e delle funzioni degli organi interni del Consiglio e, in particolare, il Comitato di Presidenza, la Sezione disciplinare, le Commissioni, l’Ufficio Studi e il Comitato per la Biblioteca del Consiglio; alle norme concernenti le modalità di votazione e deliberazione; alle disposizioni relative alla programmazione dei lavori; alle norme concernenti la pubblicità degli atti consiliari.
I contenuti della risoluzione che investono il Regolamento interno si integrano con gli altri elementi qualificanti della cosiddetta autoriforma. Faccio ancora riferimento alla modifica del Regolamento di amministrazione e contabilità con la quale si intende conseguire l’obiettivo di individuare e qualificare la peculiare natura del Consiglio Superiore della Magistratura quale soggetto di diritto pubblico nell’ordinamento, con i suoi margini di autonomia amministrativa e contabile. Inoltre, si garantirà una piena aderenza dei procedimenti amministrativi del Consiglio alla disciplina di rango legislativo in materia di appalti e forniture di servizi nonchè di trasparenza nella gestione.
Altrettanto rilevante è la citata riforma del Testo Unico per il conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi con la quale si potrà finalmente garantire maggiore certezza, linearità e prevedibilità nelle procedure consiliari per l’assegnazione dei ruoli apicali introducendo così un’effettiva autolimitazione nell’esercizio della discrezionalità consiliare. In quella sede saranno rivisitati, almeno in parte e nei limiti di competenza, i criteri per il collocamento fuori ruolo e per l’autorizzazione agli incarichi extragiudiziari, con particolare riferimento al loro legame con le successive aspirazioni a ricoprire ruoli direttivi.
In occasione di questa seduta solenne intendo ringraziare per la proposta di riforma del Testo Unico per il conferimento degli incarichi direttivi tutti i componenti della Quinta Commissione e in particolare il Consigliere Galoppi, nonché il consigliere Zanettin, relatore proprio sulle modifiche al Regolamento di amministrazione e contabilità.
Un rilievo concreto non inferiore alle citate riforme avrà il completamento del progetto innovativo di ristrutturazione informatica e telematica delle attività e delle procedure consiliari. Al riguardo esprimo la mia gratitudine alla Settima Commissione e al suo Presidente Consigliere Ardituro, ai quali va anche il merito di aver avviato un'inedita sperimentazione in punto di buone pratiche organizzative giudiziarie in cooperazione con il Ministero della Giustizia.
Signor Presidente della Repubblica,
i richiamati obiettivi di riforma, insieme alla poderosa attività di conferimento di oltre cinquecento incarichi direttivi e semidirettivi, per la quale ringrazio sentitamente il virtuoso lavoro della Quinta Commissione guidata dalla Presidente San Giorgio, richiedono un lavoro intenso e appassionato che sarà possibile portare a definitivo compimento solo orientando le singole scelte al riparo da condizionamenti di appartenenza parlamentare o associativa che siano. Viceversa alla storia personale di ciascuno occorre attingere per valorizzarne le migliori ispirazioni ideali e programmatiche, così da inverare la regola per cui più l’oggetto di riforma è prossimo al soggetto che vi provvede, più le possibilità di elaborazione e studio sono in grado di comporre le disparità di veduta e pervenire ad un risultato fertile.
Questo e gli altri impegni saranno affrontati con la consapevolezza della specialità di questo collegio nell’ordinamento, e facendo tesoro del rilievo - e cito ancora un passaggio della Commissione presieduta dal Professor Livio Paladin - secondo il quale il Regolamento interno è da considerarsi alla stregua di 'una vera e propria fonte dell’ordinamento generale', ad ulteriore conferma della peculiarità di questo Consiglio, quale organismo di rilevanza costituzionale, funzionalmente posto al vertice organizzativo dell’ordine giudiziario.
Il fine ultimo del percorso di riforma interna risiede nel rilanciare e rendere ancor più autorevole, in una prospettiva che tenga conto dell’evolvere delle preminenti esigenze della magistratura italiana e del Paese, l’esercizio di quelle funzioni che Meuccio Ruini definì, in seno all’Assemblea Costituente, 'i quattro chiodi, i punti essenziali, su cui è competente il Consiglio' : assunzioni, assegnazioni e trasferimenti, promozioni e misure disciplinari.
Tali intenti saranno perseguiti, Signor Presidente, contando sul Suo pieno sostegno e sui Suoi preziosi consigli e sviluppando, nella reciproca autonomia e nella distinzione dei ruoli, un costante rapporto e una fertile sinergia con il Ministro della Giustizia e con l’articolata struttura ministeriale.
Su queste premesse rivolgo ancora una volta un forte incitamento all'intero Consiglio a lavorare con intensità e determinazione all’ambizioso disegno riformatore che oggi segna un primo passo cruciale. Nell’auspicio che questo continui a rappresentare il metodo e la stella polare cui guardare con fiducia, Le rinnovo, Signor Presidente, la mia gratitudine per aver voluto guidare i nostri lavori di oggi, e rivolgo miei migliori auguri di buon lavoro all’onorevole Ministro e a tutti i Consiglieri.