CSM, Legnini: la preziosa lezione di Silvio Spaventa
L’indissolubile legame tra la personalità e il pensiero di Silvio Spaventa e la preziosa funzione della giurisdizione amministrativa nel nostro ordinamento attuale. Dall’istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato alla modernità delle idee del grande politico, filosofo e giurista che intuì già allora il legame tra l’alternanza dei partiti al governo, l’agire delle amministrazioni pubbliche e le esigenze di giustizia dei cittadini. Tanti gli spunti utili ancora oggi nel cercare maggiori spazi di efficienza nelle giurisdizioni. Questi alcuni dei punti al centro del discorso del vicepresidente del CSM, Giovanni Legnini, in occasione del convegno dedicato a Silvio Spaventa.
Gli interventi che si sono succeduti in questa mattinata mi sollevano dall’onere e dall’onore di ripercorrere, anche sinteticamente, la traccia dell’indissolubile legame tra la personalità e il pensiero di Silvio Spaventa e l’odierna, preziosa funzione della giurisdizione amministrativa nel nostro ordinamento. Eppure, a consuntivo, non è difficile schierarsi in favore dell’idea secondo la quale il pensiero di Spaventa ha preservato, anche attraverso il passaggio ordinamentale dallo Statuto Albertino alla Costituzione repubblicana, tutta la sua attualità. Invero, il patrimonio culturale derivante dall’istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato si rivelò assolutamente decisivo per la decisione assunta dall’Assemblea Costituente di salvaguardare la pluralità delle giurisdizioni in Costituzione.
In realtà, l’attualità del pensiero spaventiano diviene persino preveggenza se si guarda all’assestamento del riparto di giurisdizione in seguito alla più volte citata sentenza n. 500 del 1999 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione e, soprattutto, alla luce della ben nota sentenza n. 204 del 2004 della Corte Costituzionale, la quale costituisce ancora oggi l’avanzato punto di approdo dell’interpretazione costituzionale sulla natura e le funzioni della giurisdizione esclusiva amministrativa. Il grande merito di Spaventa fu innanzitutto quello di intravedere, da una posizione culturale tanto originale quale la sua, una particolare sfaccettatura del rapporto tra individuo e autorità.
Infatti già le parole pronunciate nel celebre discorso del 1880 dall’eloquente titolo “Giustizia nell’amministrazione” Spaventa così si esprime: “Il problema della giustizia e della legalità nell’amministrazione è il maggiore che si incontra nella vita dei governi parlamentari, massime oggi che l’amministrazione pubblica degli stati moderni ha preso dimensioni e sviluppo tali da non potersi numerare i rapporti, in cui i cittadini si trovano con essa ad ogni loro passo”. L’analisi del sistema e della forma di governo statutaria consentiva a Spaventa di intravedere già allora il legame tra l’alternanza dei partiti al governo, l’agire delle amministrazioni pubbliche e le esigenze di giustizia dei cittadini. E non a caso egli si poneva la seguente domanda: “data la nostra egoistica natura umana come è possibile che un partito al governo non abusi del potere che ha nelle mani in danno e ad offesa degli altri?”.
Per Spaventa si trattava di una grande contraddizione la cui soluzione risiedeva “nel fare un’essenziale distinzione fra governo e amministrazione”. Non è arduo rivedere nella storia nazionale del tardo Novecento l’attualità dell’interrogativo nell’esasperato sviluppo di quella che Pietro Scoppola chiamò “la Repubblica dei partiti”.
E allora nell’istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato nel lontano 1889, poi nell’evolvere graduale ma inesorabile delle funzioni giurisdizionali del giudice amministrativo, quindi nella sconfitta della tesi del Calamandrei che si battè in Costituente per l’unicità della giurisdizione e, infine, nella lunga traiettoria che ha fatto del giudice amministrativo una fondamentale guarentigia delle situazioni giuridiche soggettive del cittadino in epoca repubblicana, si nota costante l’esigenza di far convivere elementi di una giurisdizione di salvaguardia dell’interesse pubblico oggettivo, con i mezzi di tutela processuale degli interessi legittimi e dei diritti soggettivi degli stessi cittadini. Si tratta di un fiume carsico che attraversa un secolo e mezzo di storia a tratti oscurato, nell’analisi scientifica, da numerosi problemi che pure riguardano un certo modo di intendere il principio di separazione dei poteri. Inoltre, la storia della giurisdizione amministrativa si è spesso caratterizzata per il problema del suo statuto di indipendenza e autonomia sulle cui contraddizioni si scarica la dicotomia precedente.
E tuttavia già da un passaggio chiave de “La giustizia nell’Amministrazione”, si intende come il fine dell’istituzione della IV Sezione fosse, già nel 1890, anche il completamento della difesa del cittadino nella giurisdizione di diritto pubblico. Infatti, nel suo discorso di inaugurazione solenne della IV Sezione che era stato chiamato a presiedere, Spaventa pronunciò le seguenti parole: “Queste guarentigie di giustizia e di imparzialità sono diventate oggi un bisogno tanto più imperioso, in quanto l’Amministrazione dello Stato vuole essere tutelata al possibile dagli influssi dello spirito di parte che ne corrodono le forze e ne alterano il fine più essenziale e benefico: quello di non essere più una amministrazione di classe, ma eminentemente sociale e rivolta al bene comune”.
In questo passaggio si intravedono rilevanti spunti che preconizzano persino l’avvento dello Stato pluriclasse, per dirla con Massimo Severo Giannini. Traspare in controluce, inoltre, il convincimento dell’esigenza di una giurisdizione specializzata, dotata di particolare sensibilità, nel compenetrare le vicende del diritto pubblico con gli interessi sostanziali dei cittadini. E sarà proprio questo, tra gli altri, il legato culturale che, come accennavo all’inizio, consentirà in Costituente di raggiungere la soluzione cristallizzata negli artt. 103, 111 e 113 della nostra Carta Costituzionale. Basta, infatti, rileggere i tre grandi contributi di dottrina su questo tema, rispettivamente prodotti nel ventennio che va tra il 1950 e il 1965, da Eugenio Cannada Bartoli (La tutela giudiziaria del cittadino verso la pubblica amministrazione), Vittorio Bachelet (La giustizia amministrativa nella Costituzione italiana) e dallo stesso Massimo Severo Giannini (Discorso generale sulla giustizia amministrativa), per comprendere quanto lungimirante sia stata l’intuizione di Spaventa. Essa giunge fino a noi, come hanno rilevato, ciascuno da un differente angolo prospettico, i relatori e si connota per due elementi fondamentali.
In primo luogo, le ragioni di una giurisdizione speciale sugli atti della pubblica amministrazione, rimangono effettive solo se al giudice speciale è riservato uno spazio di peculiarità che non lo renda in alcun modo una duplicazione. In secondo luogo, l’opportunità che condusse all’istituzione della IV Sezione, seppur attualizzata attraverso il prisma della Costituzione repubblicana, si proietta fino ad oggi. Questa attualità è a mio giudizio rinvenibile nella locuzione prevista dall’art. 103 della Costituzione che stabilisce il fondamento della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in “particolari materie”. È noto – e vi hanno fatto anche riferimento alcuni dei relatori – che tale formula è stata oggetto di molte e difficili interpretazioni. Tuttavia, essa si spiega nell’intento di affidare alle sole mani del giudice speciale quelle materie in cui convivono interessi legittimi e diritti soggettivi e, soprattutto, vi è spazio per i poteri autoritativi pubblici. In tali circostanze la giurisdizione esclusiva persegue un duplice fine – che non è poi così lontano da quello intuito a suo tempo da Spaventa – di garantire certezza oggettiva al riparto di giurisdizione ed effettività della tutela dei singoli soggetti coinvolti nei rapporti con le amministrazioni pubbliche.
Occorre dunque chiedersi – e mi avvio a concludere – dove ci conduca questa persistenza nel tempo del pensiero spaventiano. Ebbene, è mia opinione che oggi le idee del grande politico, filosofo e giurista abruzzese ci guidino nel cercare maggiori spazi di efficienza nelle giurisdizioni. Il che implica, ancora una volta, favorire l’effettività della tutela processuale dei diritti e degli interessi legittimi. Penso, in particolare, agli spazi di convergenza tra le due giurisdizioni ordinaria e amministrativa e alla reciproca influenza tra i moduli processuali che, ormai, si muove in entrambe le direzioni grazie al varo del Codice del processo amministrativo.
E infine, ma questo è tema meritevole di ulteriori e più ampi approfondimenti, mi riferisco a una rielaborazione in chiave convergente e tendenzialmente unitaria dei profili di responsabilità dei giudici. Occorre, peraltro, favorire il reciproco scambio culturale dei modelli organizzativi degli uffici giudiziari, pur nella consapevolezza di persistenti e ineludibili differenze che trovano fondamento in Costituzione e ragione giustificativa nella specialità della magistratura amministrativa.
Quelli enunciati sono poco più che piccoli spunti; tuttavia, non è vano farvi riferimento poichè dalla vitalità di un grande pensatore è talvolta lecito trarre anche più di quello che il suo tempo gli consentiva di intravedere in concreto. Per Silvio Spaventa può certamente dirsi, senza l’ombra di alcuna retorica che la sua genialità gli avrebbe garantito di poter illuminare la via a coloro che dovevano seguirlo.